изменение площади объекта культурного наследия

Видео:Учет территории объекта культурного наследияСкачать

Правовые условия изменения объемнопространственных характеристик объектов культурного наследия Текст научной статьи по специальности « Право»

Видео:Юридические аспекты проведения работ по сохранению объекта культурного наследияСкачать

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Галиновская Е.А., Мельник Тимур Евгеньевич

Авторы анализируют вопросы, связанные с запретом на изменение объемно-пространственных характеристик объектов, расположенных на территории объектов культурного наследия . Отмечают проблемы в провоприменении, возникающие из-за неоднозначного толкования такого запрета. Обосновывают дифференцированный подход к определению запретов на конкретной территории в зависимости от принадлежности объекта к объектам культурного наследия или капитального строительства.

Видео:Объект культурного наследия: что это и какие обязанности налагаются на его владельца?Скачать

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Галиновская Е.А., Мельник Тимур Евгеньевич

Видео:КАЧКИН И ПАРТНЕРЫ «Правовое регулирование объектов культурного наследия» Лекция А.ЯковлевойСкачать

CHANGE IN SPATIAL CHARACTERISTICS OF OBJECTS OF CULTURAL HERITAGE IN ACCORDANCE

The article analyzes the content of the prohibition of the change of spatial characteristics of objects located on the territory of cultural heritage objects. There have been problems arising from the ambiguous interpretation of the ban. Substantiates a differentiated approach to the definition of prohibitions in the territory depending on the belonging of objects to the cultural heritage or objects of capital construction .

Видео:Лекция Марины Салимовой "Предмет охраны объекта культурного наследия"Скачать

Текст научной работы на тему «Правовые условия изменения объемнопространственных характеристик объектов культурного наследия»

Правовые условия изменения объемно-пространственных характеристик объектов культурного наследия

Е.А. Галиновская заведующая отделом природоресурсного законодательства Института Законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук (г. Москва) Т.Е. Мельник научный сотрудник отдела социального законодательства Института Законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва)

Тимур Евгеньевич Мельник, melnikte@gmail.com

Предлагаемая к обсуждению проблема связана с реализацией отдельных положений Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее -Закон об объектах культурного наследия).

Так, в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 этого закона «на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия». Это положение было введено Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 315-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Следует заметить, однако, что на территории объектов культурного наследия,

помимо самих объектов культурного наследия, могут находиться и иные объекты капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос, распространяются ли запреты, установленные в подпункте 1 пункта 1 статьи 5 Закона об объектах культурного наследия, на все объекты капитального строительства в пределах территории объектов культурного наследия или только на те, для которых законом не установлен специальных режим использования и охраны. Для ответа на этот вопрос необходимо выяснить правовое содержание режима территории объекта культурного наследия, а также режима самого такого объекта.

Прежде всего следует отметить, что статья 5.1 Закона об объектах культурного наследия является частью общего правового механизма обеспечения охраны объектов культурного наследия, основу которого составляет дифференцированная система правовых требований, ограничений и запретов в отношении использования и охраны объекта культурного наследия, осуществления деятельности в границах территории, на которой такой объект расположен, охранных и защитных зон объектов культурного наследия.

В силу статьи 3.1 Закона об объектах культурного наследия «Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным

объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей».

Таким образом, территория объекта культурного наследия обладает следующими юридически значимыми характеристиками:

1) на территории расположен объект культурного наследия;

2) территория связана с объектом исторически и функционально и является его неотъемлемой частью.

Как объект правового регулирования территория объекта культурного наследия — особый вид территорий, правовой режим которых представляет собой систему требований и ограничений осуществления различных видов деятельности в их границах, включая использование объектов, расположенных на территории. Особенности правового режима таких территорий, равно как и требования к использованию объектов, на них расположенных, устанавливаются специальным законодательством. В частности, условия установления границ и осуществления деятельности, в том числе градостроительной, на территориях объектов культурного наследия определены Законом об объектах культурного наследия. При этом градостроительным законодательством специально оговорено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия, и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов

культурного наследия (пункт 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом при определении правого режима территории законодатель исходит из дифференциации правовых условий деятельности, направленной на сохранение объекта культурного наследия (в этом случае допускаются любые виды деятельности), и правовых условий деятельности, на сохранение объектов культурного наследия не направленной (такая деятельность либо ограничивается, либо запрещается).

Так, согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия на территории памятника или ансамбля допускается проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, только если такие работы направлены на сохранение объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранение историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 5.1 указанного Федерального закона на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях. Одним из главных элементов правового режима территории объекта культурного наследия являются ограничения и запреты в отношении использования расположенных в ее границах объектов, не являющихся объектами охраны.

Как уже отмечалось, относительная неясность в толковании подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия возникает в связи с тем, что памятники и ансамбли (согласно их физическим и юридическим свойствам) являются объектами недвижимости и, соответственно, объектами капитального строительства. В связи с этим возникает вопрос, распространяются ли требования о запрете увеличения объемно-

пространственных характеристик объектов капитального строительства на все здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, находящиеся на территории памятника или ансамбля (включая сами памятники и ансамбли), или только на те из них, которые не отнесены в установленном порядке к объектам культурного наследия.

В судебной практике сформирована позиция, согласно которой неотнесение объектов культурного наследия к объектам капитального строительства (требование, указанное в подпункте 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия) приведет к правовой незащищенности объекта культурного наследия, имеющего определенную культурную ценность, в отличие от каких-то иных объектов, расположенных на его территории, но такой ценностью не обладающих 1. Вместе с тем следует подчеркнуть, что установленные Законом об объектах культурного наследия правила и требования о проведении работ с объектами капитального строительства, являющимися объектами культурного наследия, и объектами капитального строительства, не являющимися таковыми, но расположенными в границах территории объекта культурного наследия, имеют разную правовую природу и содержание.

Так, в отношении объектов капитального строительства, расположенных в границах территории объекта культурного наследия, допускаются любые предусмотренные градостроительным законодательством виды работ, за исключением работ, прямо ограниченных или запрещенных законом. Именно такой запрет на строительство новых и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих зданий, сооружений установлен подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия.

В то же время в силу особого правово-

го режима объектов культурного наследия, их исторической и культурной ценности в отношении таких объектов, в том числе отнесенных к объектам капитального строительства, в целом установлен особый порядок осуществления работ, направленный в том числе на урегулирование изменений объемно-пространственных характеристик таких объектов. Причем в отношении объектов культурного наследия установлены иные правовые условия, исходя из которых все виды градостроительной деятельности (реконструкция, капитальный ремонт) с объектами культурного наследия запрещены, за исключением тех, на которые дано специальное разрешение в установленном законом порядке. Таким образом, в этом случае в отношении объектов культурного наследия действует специальный разрешительный порядок, в связи с чем общие положения о ремонте и реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренные градостроительным законодательством, на такие объекты не распространяются.

Разрешительные процедуры осуществления работ, касающихся объектов культурного наследия, регламентируются в соответствии с главой VII Закона об объектах культурного наследия. При этом в ней определяется главная цель работ -сохранение объектов культурного наследия. В силу пункта 1 статьи 40 рассматриваемого Федерального закона сохранение объекта культурного наследия — это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением

1 Решение Куйбышевского районного суда города Санкт-Петербурга от 17 февраля 2016 года по делу № 2а-645316, впоследствии отмененное в этой части апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда (см. [6]).

работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании задания на проведение указанных работ, разрешения на их проведение, выданных органом охраны объектов культурного наследия, проектной документации на проведение работ, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, а также при условии осуществления технического, авторского надзора и государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия за их проведением (статья 45 Закона об объектах культурного наследия). При этом согласно пункту 3 статьи 40 этого законодательного акта «Изменение площади и (или) количества помещений объекта культурного наследия или его частей возможно исключительно посредством проведения предусмотренных настоящим Федеральным законом работ по сохранению объекта культурного наследия».

Таким образом, законодатель разрешает и допускает изменение объемно-пространственных характеристик объектов культурного наследия.

Порядок осуществления отдельных этапов работ по сохранению объекта культурного наследия установлен рядом подзаконных нормативных правовых актов, в том числе приказами Министерства культуры Российской Федерации:

• от 5 июня 2015 года № 1749 «Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия»;

• от 25 июня 2015 года № 1840 «Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации

о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, Порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия и подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия и его формы»;

• от 8 июня 2016 года № 1278 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия».

Заметим, что в приведенных нормативных правовых актах также не установлен специальный запрет на увеличение объемно-пространственных характеристик объекта культурного наследия. Не упоминаются в них и положения пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия.

Обратим внимание на то, что, распространяя на объекты культурного наследия особые правовые условия использования и охраны, законодатель не именует такие объекты (включая памятники и ансамбли) объектами капитального строительства.

Правовой механизм регулирования работ по сохранению объектов культурного наследия принципиально исходит из того, что работы должны проводиться на основании научных исследований, предполагающих индивидуальный подход в зависимости от предмета и объекта охраны.

В рамках проведения работ по сохранению объектов культурного наследия любые изменения объемно-пространственных характеристик объекта культурного наследия могут осуществляться только по результатам проведенного исследования и на основании историко-культурной экспертизы, а сама процедура предполагает получение одобрения уполномоченного органа государственной власти на проект и проведение работ по сохранению объектов культурного наследия. Результатом научного исследования могут быть выводы о необходимости изменения параметров объекта культурного наследия — как в сторону увеличения, так и уменьшения площади. Причем целесообразность проведения работ по увеличению или уменьшению объемно-пространственных характеристик при приспособлении объекта культурного наследия к современному использованию может быть подтверждена только историко-культурной экспертизой. Примеры работ по сохранению объектов культурного наследия указывают на то, что объемно-пространственные характеристики объектов в процессе реконструкции могут быть увеличены (реконструкция зданий Большого театра, Московского академического Музыкального театра им. К.С. Станиславского и В.И. Немировича-Данченко и т. д.).

По нашему мнению, предположение о том, что законодательно может быть установлен запрет на увеличение объемно-пространственных характеристик объекта культурного наследия не согласуется с необходимостью научной обоснованности проведения работ. Такой запрет не соответствует и требованиям защиты объекта культурного наследия, так как его введение может стать препятствием распространения режима охраны на вновь выявленные части объекта культурного наследия, если они увеличивают его площадь. Кроме того, в результате проведенного исследования может быть сделан вывод о необходимости увеличения площади объекта культурного наследия

воссозданием утраченных элементов или ее уменьшения (разборка более поздних пристроек, искажающих исторический облик объекта). В вязи с этим толкование подпункта 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона об объектах культурного наследия должно осуществляться в системном единстве с иными положениями этого закона, формирующими общие подходы и принципы обеспечения охраны объектов культурного наследия, в частности со статьями 33, 40, 45. На наш взгляд, такое толкование не позволяет сделать вывод о том, что запрет на строительство и (или) увеличение объемно-пространственных характеристик объектов капитального строительства, расположенных на территории памятника или ансамбля, закрепленный подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 рассматриваемого Федерального закона, может распространяться и на объекты культурного наследия.

ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ

1. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный закон от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 26, ст. 2519.

2. О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 22 октября 2014 года № 315-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2014, № 43, ст. 5799.

3. Об утверждении порядка подготовки и согласования проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия : приказ Министерства культуры

Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 1749 : [официальный интернет-портал правовой информации]. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 18 ноября 2015 года).

4. Об утверждении состава и Порядка утверждения отчетной документации о выполнении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия, Порядка приемки работ по сохранению объекта культурного наследия и подготовки акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия и его формы : приказ Министерства культуры Российской Федерации от 25 июня 2015 года № 1840 : [официальный интернет-портал правовой информации]. URL: http://www. pravo.gov.ru (дата обращения: 27 августа 2015 года).

5. Об утверждении порядка выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия : приказ Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 года № 1278 : [официальный интернет-портал правовой информации]. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения: 9 августа 2016 года).

6. Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 21 июня 2016 года. URL: https:// sankt-peterburgsky—spb.sudrf.ru/modu les.php?name=sud_delo&srv_num = 1& name_op=doc&number=3056461&delo_ = 5&text_number=1&case_ (дата обращения: 1 июля 2017 года).

7. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

Агентство «ГШАУ» является организацией, специализирующейся на сборе, обработке и анализе информации о рынке недвижимости

Видео:Приспособление объекта культурного наследия для современного использования. День второй.Скачать

Проблемы трактовки: капитальное строительство на территории ОКН

В 2015 году вступил в силу федеральный закон от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Он вносил изменения в федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в том числе был внесен запрет на строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно‑пространственных характеристик существующих объектов капитального строительства. Документ также запрещал проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко‑градостроительной или природной среды ОКН на территории памятника или ансамбля (подпункт 1 пункта 1 статьи 5.1). На первый взгляд достаточно жесткое императивное регулирование указанной нормы вызвало разногласия у участников правоотношений, связанных с государственной охраной объектов культурного наследия.

Так, с одной стороны судебные органы однозначно трактуют возведение нового объекта капитального строительства на территории ОКН, либо увеличение существующих объемно‑пространственных характеристик объектов капитального строительства, не являющихся ОКН, как нарушение требований государственной охраны объектов культурного наследия. Нарушение влечет признание таких объектов строительства самовольными постройками, подлежащими сносу независимо от соблюдения иных норм и правил (апелляционные определения Санкт-Петербургского городского суда от 19.01.2017 № 33-1114/2017, от 23.01.2017 № 33-234/2019).

Вместе с тем, приведенная норма права имеет свои логические разделы, в связи с чем суды признают, что на территории объекта культурного наследия допускается проведение строительных и иных работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды ОКН(апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 21.06.2016 № 33а-9717/2016, решение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 19.06.2019 № 2а-484/2019).В силу статьи 3 Закона № 73-ФЗ к объектам культурного наследия относятся не только объекты капитального строительства (здания, строения, сооружения и объекты, строительство которых не завершено), но также и мемориальные квартиры, мавзолеи, отдельные захоронения, произведения монументального искусства, объекты науки и техники, включая военные (к примеру, суда, доты), некрополи и тому подобные.

Согласно пункту 10 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимаются здания, строения, сооружения, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобныхконструкций. Таким образом, понятие «объект капитального строительства» является специальным понятием градостроительного законодательства, и поэтому не может подменять собой правовую категорию «объект культурного наследия», имеющую иную отраслевую принадлежность, больший объем и содержание.

Термин «объект капитального строительства» используется в Законе № 73-ФЗ исключительно в отношении объектов, которые не являются ОКН. Это направлено на разграничение режима использования объектов культурного наследия и капитального строительства (здания, сооружения), находящихся в границах территории ОКН, что следует, к примеру, из пункта 5 статьи 11, статей 34, 36 Закона № 73-ФЗ.

Исходя из целей сохранения памятников (ансамблей) Законом № 73‑ФЗ, среди прочего, выделяется специальный правовой режим использования непосредственно объектов культурного наследия и общий правовой режим использования территории объектов культурного наследия, включая расположенные в границах указанной территории объекты капитального строительства, не являющиеся ОКН. Так, статьей 5.1 Закона № 73-ФЗ установлены требования к деятельности в границах территории ОКН и особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в пределах которого располагается объект археологического наследия. При этом в отношении памятников устанавливаются, в частности, требования к сохранению, включающие в себя требования по консервации, ремонту, реставрации, приспособлению памятника для современного использования либо сочетание указанных мер (статьи 40, 47.2 Закона № 73-ФЗ); содержанию и использованию (статья 47.3 Закона № 73-ФЗ), среди которых отдельно выделяются требования к осуществлению деятельности в границах территорий памятников (подпункт 5 пункта 1 статьи 47.3 и статья 5.1 Закона № 73-ФЗ). Если предмет охраны объекта культурного наследия определен, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры памятника могут быть изменены, при условии, что указанные особенности не входят в предмет охраны памятника (пункт 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ).

Стоит отметить, что пункт 3 статьи 40 Закона № 73-ФЗ прямо допускает возможность изменения площади и (или) количества помещений объекта культурного наследия или его частей путем проведения работ по сохранению ОКН. Указанная возможность также предусмотрена пунктом 10 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ. Таким образом, работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия, могут включать в себя работы по изменению площади объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 14 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ под реконструкцией объектов капитального строительства понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства. В случае с объектами культурного наследия все перечисленные работы являются частными случаями изменения площади объекта и фактически представляют собой реконструкцию объекта капитального строительства, проводимую в рамках приспособления объекта для современного использования при условии соблюдения специальных требований, предъявляемых Законом № 73-ФЗ. При этом согласно пункту 1 статьи 47 Закона № 73-ФЗ в исключительных случаях при особой исторической, архитектурной, научной, художественной, градостроительной, эстетической или иной значимости указанного объекта и при наличии достаточных научных данных предусмотрена возможность воссоздания объекта культурного наследия посредством его реставрации.

Если бы требования подпункта 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ распространялись на объекты культурного наследия, то утраченные объекты не подлежали бы воссозданию, а восстановление (реставрация) утраченных частей памятников (включая купола, шпили, башни, фронтоны, крыши, аттики, балюстрады, скульптурные композиции на зданиях‑памятниках) стало бы невозможным, поскольку в результате таких реставрационных действий происходит увеличение объемно‑пространственных характеристик объектов культурного наследия.

Таким образом, установленный Законом №73-ФЗ запрет на увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника (ансамбля) объектов капитального строительства не распространяется на объекты культурного наследия, поскольку в отношении памятника (ансамбля) Законом № 73-ФЗ предусмотрены иные специальные (конкретизированные) ограничения.

Видео:Правовое регулирование объектов культурного наследия на примере Санкт ПетербургаСкачать

Правомерность реконструкции объекта культурного наследия

Арсеньев Александр Сергеевич, старший вице-президент по правовым вопросам акционерного общества «ЮИТ Ракеннус».

Родился 2 апреля 1978 г. в г. Санкт-Петербурге. В 2000 г. окончил юридический факультет Санкт-Петербургского государственного университета.

Статья посвящена проблеме правомерности и юридической возможности реконструкции объекта культурного наследия. Сделан вывод о том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.

Ключевые слова: реконструкция, объект культурного наследия, памятник, ст. 209 ГК РФ.

Legality of reconstruction of a cultural heritage site

The article is dedicated to the issue of legality and legal possibility of reconstruction of a cultural heritage site. The conclusion is made that reconstruction of a cultural heritage site constitutes a legally permissible action by an owner.

Key words: reconstruction, cultural heritage site, monument, Article 209 of Civil Code of Russia.

Для городов России с богатым историческим прошлым в области архитектуры и строительства, например, таких как Санкт-Петербург, Москва и других, в которых расположено значительное количество объектов культурного наследия, являются актуальными вопросы пределов осуществления своих прав собственниками и правообладателями объектов культурного наследия. Одно из таких прав — право осуществить реконструкцию объекта культурного наследия.

Вопрос правомерности и юридической возможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия стал в последнее время актуальным вследствие того, что объекты культурного наследия представляют интерес для инвестиций, и в рамках таких инвестиций зачастую существует необходимость приспособления объекта культурного наследия для современного использования и осуществления реконструкции в рамках такого приспособления.

При этом правоприменительная практика некоторых органов государственной власти предполагает невозможным осуществление реконструкции объекта культурного наследия. В частности, по мнению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии , «. в случае если здание (или сооружение) является объектом культурного наследия, то осуществление работ по реконструкции и (или) капитальному ремонту данного объекта в ходе проведения ремонтно-реставрационных работ путем приспособления объекта культурного наследия для современного использования не представляется возможным». В результате такая практика Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии приводит в некоторых субъектах Российской Федерации (в частности, в Санкт-Петербурге) к отказам в регистрации права собственности на объекты недвижимости, созданные в результате реконструкции объекта культурного наследия.

Письмо Управления Федеральной регистрационной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 5 марта 2010 г. N 1-1006ф.

Между тем, несмотря на свою актуальность, данный вопрос не являлся до сих пор предметом исследования и публикации на эту тему отсутствуют. Данная статья посвящена проблеме правомерности и юридической возможности реконструкции именно самого объекта культурного наследия и не затрагивает вопросы правомерности осуществления строительства, в том числе реконструкции, на земельном участке, на котором располагается объект культурного наследия.

В соответствии с п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации [1] (далее — ГК РФ) собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Подобная норма содержится в п. 1 ст. 52 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об охране), где указано, что физические и юридические лица осуществляют право пользования объектом культурного наследия по своему усмотрению с учетом требований, установленных Законом об охране и иными нормативными правовыми актами, если это не ухудшает состояние указанных объектов, не наносит вред окружающей историко-культурной и природной среде, а также не нарушает права и законные интересы других лиц.

Таким образом, можно констатировать, что собственник объекта культурного наследия самостоятельно решает, какие действия ему совершать в отношении объекта культурного наследия с учетом установленных Законом об охране ограничений, а именно при условии, что такие действия:

не противоречат закону и иным правовым актам;

не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц;

не ухудшают состояние указанного объекта;

не наносят вред окружающей историко-культурной и природной среде.

Следовательно, если мы придем к выводу, что реконструкция объекта культурного наследия соответствует всем ограничениям, указанным в предыдущем абзаце, нам придется согласиться, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.

Видео:Рискованно ли покупать с торгов объекты культурного наследия?Скачать

Противоречие реконструкции закону и иным правовым актам

В федеральном законодательстве нет прямой нормы, которая запрещала бы реконструкцию объекта культурного наследия.

Одним из аргументов в пользу того, что законом реконструкция запрещена, могла бы являться ст. 52 Закона об охране, в которой установлено, что объект культурного наследия используется с обязательным обеспечением неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте.

Однако данная норма не устанавливает ограничения на реконструкцию по следующим причинам. Во-первых, данная норма устанавливает не ограничение на реконструкцию, а конкретный запрет на изменение только тех характеристик объекта культурного наследия, которые являются предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте. Это означает, что реконструкция не запрещена, а ограничена тем, что при такой реконструкции объекты охраны не должны быть изменены.

Во-вторых, данная норма ограничивает использование, т.е. пользование объекта культурного наследия, тогда как реконструкцию объекта культурного наследия нельзя отнести к действию по пользованию объектом культурного наследия. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации [2] (далее — ГрК РФ) при реконструкции происходит изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высота, количество этажей, площадь, показатели производственной мощности, объем) и качества инженерно-технического обеспечения. Иными словами, при реконструкции происходит количественное (высота, площадь и т.п.) и одновременно качественное изменение объекта, что, несомненно, позволяет сделать вывод: в результате реконструкции происходит изменение объекта недвижимости, которое приводит к созданию нового объекта недвижимости.

Таким образом, действия правообладателя по реконструкции объекта культурного наследия являются действиями по распоряжению объектом, а не действиями по пользованию объектом, тогда как ст. 52 ограничивает пользование, а не распоряжение объектом.

Еще одной нормой, которая может толковаться как запрет на реконструкцию объекта культурного наследия, является норма п. 2 ст. 35 Закона об охране, где указано, что проектирование и проведение строительных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

При осуществлении реконструкции проведение строительных работ неизбежно, и на первый взгляд п. 2 ст. 35 напрямую это запрещает. Однако это не так. Статья 35 запрещает проведение строительных работ на территории объекта культурного наследия-памятника, при этом разрешает проводить работ по сохранению данного памятника.

В соответствии со ст. 40 Закона об охране сохранение объекта культурного наследия — это в том числе приспособление объекта культурного наследия для современного использования.

В соответствии со ст. 44 Закона об охране приспособление объекта культурного наследия для современного использования — научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Из содержания ст. 44 Закона об охране можно сделать вывод, что проектные и производственные работы на территории объекта культурного наследия разрешены при условии, что такие работы:

проводятся в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия и

проводятся без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия.

Термин «производственные работы» в Законе об охране не определен, следовательно, необходимо понимать этот термин через его значение, определенное другими нормативно-правовыми актами.

Единственный нормативный правовой акт, который дает определение производственных работ, — это Налоговый кодекс Российской Федерации [3] (далее — НК РФ), в п. 1 ст. 254 которого установлено: «К работам производственного характера относятся выполнение отдельных операций по производству (изготовлению) продукции, выполнению работ, оказанию услуг, обработке сырья (материалов), контроль за соблюдением установленных технологических процессов, техническое обслуживание основных средств и другие подобные работы».

В соответствии со словарем С.И. Ожегова [4] к производственным отнесены такие работы, в результате выполнения которых что-то делается, выполняется или устраивается.

В соответствии с терминологией НК РФ, а также определением из словаря С.И. Ожегова можно утверждать, что термин «строительные работы» и термин «производственные работы» соотносятся как частное и общее: любые строительные работы можно считать производственными, но не любые производственные работы будут являться строительными.

Следовательно, если строительные работы на объекте культурного наследия проводятся в целях создания условий для современного использования и без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия, то закон не запрещает такие строительные работы.

Подтверждением данного толкования является, в частности, то, что сам Закон об охране в п. 3 ст. 52 напрямую предусматривает, что на территории объекта культурного наследия возможно проведение строительных работ при условии их согласования, а также при условии, что такие работы являются работами по сохранению объекта культурного наследия (к которым относятся работы по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования).

Следовательно, если исходить из того, что любые строительные работы на территории объекта культурного наследия запрещены, придется сделать вывод, что п. 3 ст. 52 невозможно было бы применить. Однако это не так. Строительные работы разрешены при соблюдении условий, указанных в Законе.

В соответствии с п. 14 ст. 1 ГрК РФ реконструкция — это такие строительные работы, при выполнении которых происходит изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высота, количество этажей, площадь, показатели производственной мощности, объем) и качества инженерно-технического обеспечения.

Соответственно, строительные работы по реконструкции — это частный случай строительных работ. Поскольку законом разрешено проведение строительных работ, следовательно, разрешено проведение и строительных работ по реконструкции при условии, если такие работы проводятся в целях создания условий для современного использования и без изменения особенностей, составляющих предмет охраны объекта культурного наследия.

Судебная практика подтверждает такой вывод. Так, решением ВАС РФ от 20 января 2011 г. N ВАС-15090/10 установлено, что п. 3 распоряжения Президента Российской Федерации от 13 апреля 2009 г. N 226-рп, предусматривающего проведение в установленном порядке реконструкции памятника истории и культуры регионального значения «Средние торговые ряды» (г. Москва, Красная площадь, д. 5), не противоречит ГрК РФ и Закону об охране.

В Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2010 г. по делу N А41-44608/09 указано, что реконструкция лечебного корпуса N 6 ФГУ РРЦ «Детство» в границах территории памятника истории и культуры возможна, но должна проводиться на основе специально разработанных проектов, согласованных областным органом охраны объектов культурного наследия.

Постановлением ФАС Московского округа от 14 октября 2010 г. N КА-А41/12315-10, КА-А41/12315-10-2 данное Постановление оставлено без изменения, и Определением ВАС РФ от 15 марта 2011 г. N ВАС-18369/10 отказано в передаче дела N А41-44608/09 в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.

В Постановлении ФАС Центрального округа от 1 июня 2009 г. по делу N А68-7610/08-438/П указано: «В соответствии со ст. ст. 34, 35 Закона об охране 73-ФЗ осуществление строительства в охранной зоне возможно в случае, если оно не нарушает целостности памятника или ансамбля и не создает угрозу их повреждения, разрушения или уничтожения».

Определением ВАС РФ от 8 октября 2009 г. N ВАС-12415/09 отказано в передаче дела N А68-7610/08-438/П в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.

В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 10 мая 2007 г. по делу N А66-7002/2006 указано, что «. осуществление строительных работ на территории объекта культурного наследия возможно», но при этом указано, что такие работы могут проводиться «. только с согласия уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры и при условии сохранения целостности памятника или ансамбля и отсутствия угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения».

Косвенные выводы о правомерности осуществления реконструкции объекта культурного наследия также были сделаны судами и по другим делам (см., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 ноября 2009 г. по делу N А56-9629/2009; Определение ВАС РФ от 17 января 2011 г. N ВАС-15463/10 по делу N А40-27229/07-52-28; Определение ВАС РФ от 20 мая 2010 г. N ВАС-5738/10 по делу N А32-3250/2009-15/72; Определение ВАС РФ от 28 января 2010 г. N ВАС-508/10 по делу N А73-4537/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 17 февраля 2011 г. по делу N А56-40544/2009; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 января 2009 г. по делу N А52-825/2008 и др.).

Представляется, что последние сомнения в том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие, должны отпасть после того, как Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 224-ФЗ внесены изменения в ст. 51 ГрК РФ, которые установили, что «. разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции: . 5) объекта культурного наследия, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности такого объекта, — исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функции в области охраны объектов культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 224-ФЗ «О внесении изменений в статьи 51 и 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2011. N 159.

Из данной нормы можно сделать следующие принципиально важные выводы:

законодатель впервые определил, какой именно орган власти выдает разрешение на реконструкцию объекта культурного наследия, причем именно и только на реконструкцию, поскольку новое строительство объекта культурного наследия вряд ли возможно;

если законодатель определил орган власти, который выдает разрешение на реконструкцию объекта культурного наследия, то из этого однозначно можно сделать вывод, что объект культурного наследия можно реконструировать;

и наконец, конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия можно менять.

Видео:Строительство в защитной зоне объекта культурного наследия. #ЦССдлябизнесаСкачать

Иные критерии ограничения прав собственника объекта культурного наследия

Что касается таких критериев, как отсутствие (1) нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц; (2) ухудшения состояния объекта культурного наследия; а также (3) вреда окружающей историко-культурной и природной среде, эти критерии являются частными и их наличие и отсутствие должны устанавливаться применительно к каждому конкретному объекту культурного наследия. Применительно к отдельному объекту культурного наследия эти критерии могут как присутствовать, так и отсутствовать. Однако можно однозначно заметить, что эти критерии не могут использоваться как общий признак невозможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия.

Схожее правовое регулирование возможности проведения строительных работ в отношении памятников существовало и до принятия Закона об охране.

В соответствии с п. 32 Постановления Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» (которое регулировало вопросы охраны памятников до принятия Закона об охране) в пределах зон охраны памятников производство земляных, строительных и других работ возможно только с разрешения Министерства культуры СССР — для зон охраны памятников общесоюзного значения и министерств культуры союзных республик — для зон охраны памятников республиканского и местного значения.

В соответствии с п. 40 того же Постановления строительные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий по обеспечению сохранности памятников.

Закон об охране базируется на том же правовом подходе, а именно на том, что строительные работы в отношении памятника возможны, но:

с согласия уполномоченного государственного органа охраны памятников истории и культуры; а также

без изменения особенностей объекта культурного наследия, составляющих предмет охраны.

Оба условия проведения строительных работ в отношении памятника существовали и ранее, единственное отличие — в том, что в Постановлении Совмина СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 второе условие названо «мероприятием по обеспечению сохранности памятников».

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

проведение реконструкции объекта культурного наследия не противоречит закону и иным правовым актам;

иные критерии ограничения прав собственника объекта культурного наследия на проведение реконструкции не могут использоваться как общий признак невозможности осуществления реконструкции объекта культурного наследия и могут ограничить право только применительно к конкретному объекту культурного наследия;

возможность осуществления реконструкции объекта культурного наследия подтверждается судебной практикой.

Следовательно, является верным вывод о том, что реконструкция объекта культурного наследия — это правомерное действие со стороны собственника.

🔥 Видео

Правила землепользования и застройки и охранные зоны объекта культурного наследия #ЦССдлябизнесаСкачать

Охрана объектов культурного наследия: нюансы использования территорийСкачать

Основы сохранения объектов культурного наследияСкачать

Дверь объекта культурного наследия 🇷🇺 как изменить предмет охраны памятника архитектуры?Скачать

ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНЕ "ОБ ОБЪЕКТАХ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ НАРОДОВ РОССИИ" СЕРГЕЙ РЫБАКОВ НИКОЛАЙ МАСТЕРОВСкачать

Особенности сохранения и государственной охраны объектов культурного наследия -многоквартирных домовСкачать

Проведена реставрация объекта культурного наследияСкачать

Признаки и идентификаторы подлинности объектов культурного наследияСкачать

Лекция №5: "Предмет охраны и работы на объекте культурного наследия"Скачать

Реставратор Александр Шумилкин рассказывает, как нужно сохранять объекты культурного наследияСкачать

Семинар-презентация "Спрос на подлинность Объекты культурного наследия"Скачать